François Mancebo

CPER : Le Contrat de Plan État-Région est une convention portant sur une période de 7 ans – actuellement 2000-2006 – et prévoyant la réalisation de projets financés en commun par l’État et le conseil régional concerné.

Utilisé pour la première fois en 1471 en Angleterre, [la notion de 𝑔𝑜𝑜𝑑 𝑔𝑜𝑣𝑒𝑟𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒] a été ressuscité[e] en 1937 par l’économiste Ronald Coase pour avant l’hypothèse que l’entreprise est plus efficace que le marché pour organiser certains échanges […] À la fin des années 1980, la notion est importée dans l’administration publique, lorsque le gouvernement anglais met en place une série de réformes limitant le pouvoir des autorités locales, jugées inefficaces et trop coûteuses. Les termes de « gouvernance locale » et de « gouvernance urbaine » apparaissent pour qualifier de nouveaux comportements, supposés vertueux, des gouvernements locaux britanniques. La terminologie, sinon la démarche, est reprise par nombre de pays européens, dont la France. Vers la même période, le concept fait également son apparition dan les relations internationales. La Banque Mondiale et le FMI introduisent le terme de 𝑔𝑜𝑜𝑑 𝑔𝑜𝑣𝑒𝑟𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒 […] L’accent est is sur l’efficacité de gestion et la lutte contre la corruption. C’est pourquoi, lorsque le terme se popularise il le fait sur un constat d’incapacité des gouvernements à mettre en pratique les politiques, face au refus de certains groupes sociaux à reconnaître leur légitimité […] Dans les années 1990, la gouvernance désigne la capacité de la société à s’autoréguler […] En résumé, la gouvernance dénonce le modèle politique traditionnel qui confie aux seules autorités politiques la gestion des affaires […] Les autorités publiques voient leur rôle modifié : d’interventionnistes, elles deviennent animatrices et régulatrices. La gestion de l’action repose sur un processus de négociation permanent entre des intervenants hétérogènes. Il doit permettre de dépasser les intérêts conflictuels pour, éventuellement, parvenir à un consensus […] Pour certaines, elle est un instrument au service de la libéralisation des échanges dans la mesure où elle limite le rôle des gouvernements. Pour d’autres, elle est une voie ouverte à la démocratisation du fonctionnement étatique et aux initiatives locales.

En 1972, la communauté internationale se réunit à Stockholm, dans le cadre d’une conférence des Nations Unies. Une déclaration de principes et un plan d’action qui prévoient l’établissement d’un Programme des Nations Unies pour l’Environnement et le Développement (PNUED) y voient le jour. Les questions des ressources disponibles et de leur renouvellement, ainsi que le souci de justice sociale et d’efficacité économique, préfigurent le développement durable. Cette approche porte le nom d’écodéveloppement. Assez rapidement, le milieu urbain dont sont issus les mouvements de contestation focalise l’attention. Les préoccupations des villes du Nord s’imposent : lutte contre les pollutions, reconstruction du tissu social. Ces préoccupations sont assez diffrentes de celles du Sud, où domine l’urgence en équipements de base, essentiellement sanitaires.
C’est pourquoi, dans la continuité de Stockholm, se tient en 1976 à Vancouver la première Conférence s Nations unies sur les Établissements Humains ainsi nommée Habitat 1. La charte qui en résulte s’inquiète de la protection de l'environnement en milieu urbain. Elle alerte également du risque de ségrégation sociale et de pauvreté accrue. Ce faisant 𝐻𝑎𝑏𝑖𝑡𝑎𝑡 1 expose, avant l’heure, des questions qui formeront la trame du développement durable. Toutefois, elle ne prévoit pas de participation de la société civile : seuls les États sont appelés à agir. C’est à cette occasion qu’est formulée la doctrine du principe canadien selon laquelle [http://www.cidce.org/pdf/mondialisation.pdf] : « Conformément à la Charte des Nations Unies et aux principes du droit international, les États ont le droit souverain d’exploiter leurs propres ressources selon leur politique d’environnement et ils ont le devoir de s’assurer que les activités exercées dans les limites de leurs juridictions ou sous leur contrôle ne causent pas de dommage à l’environnement dans d’autres États ou dans des régions ne relevant d’aucune juridiction nationale.

Les tenants d’une durabilité faible (𝑤𝑒𝑎𝑘 𝑠𝑢𝑠𝑡𝑎𝑖𝑛𝑎𝑏𝑖𝑙𝑖𝑡𝑦) considèrent que capital naturel et capital construit peuvent être substitués l’un à l’autre de manière quasi parfaite. […] La durabilité faible se définit alors par la règle selon laquelle la somme du capital naturel et u capital construit doit être maintenue constante. […] Cela revient à n’accorder aux biens que la valeur des services qu’ils rendent et non une valeur d’existence. Le progrès technologique est censé générer en permanence des solutions aux défis environnementaux posés par l’accroissement de la production de biens et de services. […] La destruction d’écosystèmes fragiles, l’envahissement urbain, la surexploitation de ressources non renouvelables sont acceptables dès l’instant où des procédés de remplacement existent. Le rapport entre génération s’exprime ici comme dans une sorte de marché. Chaque génération a le droit de se favoriser un peu par rapport à la suivant et chaque génération peut faire un certain taux d’escompte par rapport à toutes les générations futures. Néanmoins, le taux d’escompte ne devrait pas être trop grand. Or il n’existe pas de mécanisme permettant d’allouer efficacement des ressources dont on estime mal la valeur, et les marchés existants sont impuissants à juge de la valeur future de ces ressources.

S’il est un terme possédant le singulier privilège de recouvrir, sous les apparences du consensus, les oppositions les plus tranchées, c’est bien celui de « naturel ». Étymologiquement, nature vient de 𝑛𝑎𝑡𝑢𝑟𝑎 (« action de faire naître », de 𝑛𝑎𝑠𝑐𝑖, « naître »). […] Dans le domaine du développement durable, deux acceptions dominent […] :
_ Dans un premier sens, celui de l’état de nature cher à Rousseau, il juxtapose l’idée de nature comme puissance créatrice et celle de nature comme objet de contemplation […] Ici, la « nature », opposée à l’ « art » et à la « technique », désigne le monde tant qu’il n’a pas été transformé par l’homme.
_ Dans un second sens, la nature désigne l’ensemble du monde matériel, perçu parce qu’organisé par la pensée. Pour Galilée, la nature est avant tout un « livre écrit en langage mathématique » et les phénomènes naturels y sont régis par des lois. La nature est alors le champ qui s’étend devant la science et sur lequel l’ingéniosité de l’homme s’exerce, selon l’expression de Descartes, jusqu’à « nous rendre comme maîtres et possesseurs de la nature ». Elle ne consiste pas en sensations, mais en un ensemble de problèmes théoriques soumis à notre entendement. En ce sens, la nature n’existe que transformée par l’homme et le regard qu’il y porte.

On retrouve cette relation, où la qualité de vie est associée à l’ordre et à la propreté, opposé au désordre stigmatisé comme « contre-naturel », dans le véritable culte voué au gazon aux États-Unis. Là, certaines communes n’hésitent pas à consacrer 70% de leurs budgets à l’arrosage et à l’entretien de leurs gazons. La pelouse y désigne le pouvoir. Elle ceint les édifices gouvernementaux, religieux et culturels. Le gazon bien entretenu est progressivement devenu, de manière consensuelle, un élément essentiel de qualité de vie en tant que signe d’appartenance communautaire ; jusqu’à l’excès. Il y a en Amérique 65 millions d’hectares de pelouse, soit une superficie supérieure à celle occupée par toute autre culture du pays, blé et maïs compris. […] Maintenu à cinq centimètres de hauteur, le tapis de verdure devient vite le terrain d’entente de voisins sachant respecter cette convention tacite ; pas de clôture ni de barrière. La pelouse est un signe d’appartenance à une communauté et à ses normes. Partant, elle est aussi signe d’exclusion : une maison à la pelouse pelée est un « territoire étranger » et signifie que l’homme qui l’habite est exclu ou s’exclut lui-même. »

La déclaration finale du sommet de Rio affirme qu’ « il est nécessaire de limiter, d’encadrer ou d’empêcher certaines actions potentiellement dangereuses sans attendre que ce danger soit scientifiquement établi de façon certaine » [http://www.ecologie.gouv.fr/IMG/agenda21/textes/rio.htm]. Cela fonde le principe de précaution, selon lequel il est préférable de s’abstenir d’agir lorsque les conséquences d’une action peuvent être importantes et irréversibles, tout en étant difficiles à prévoir par incertitude scientifique. Il ne s’applique donc qu’à des risques potentiels, mais non certains : supposés graves et irréversibles, mais surtout mal identifiés. En première instance, sa mise en œuvre suppose de considérer conjointement, pour toute action et pour tout projet les bénéfices attendus, les bénéficiaires possibles, les risques encourus, les victimes éventuelles, la réversibilité ou la compressibilité de ces risques, l’équité des régimes de responsabilité établis en cas de conséquences néfastes. Puis à considérer que, si les risques vraisemblables dépassent les bénéfices du point de vue de la collectivité, il vaut mieux éviter de les courir.

Pour tenter de trouver une position commune, la CMED provoque une nouvelle conférence mondiale. Le Sommet de la Terre de Rio, en 1992. Il deviendra historique en popularisant le développement durable et en créant les outils de son opérationnalité. La déclaration finale énumère les principes d’application, au nombre de 27. Elle met aussi en place trois conventions : sur la biodiversité, sur le changement climatique et contre la désertification. Elle élabore, surtout, un programme d’action pour le XXIè siècle, nommé Agenda 21. Point important, ce sommet est marqué par l’introduction de la société civile, des collectivités locales et des Organisations Non Gouvernementales (ONG) dans le débat. Le Sommet de la Terre de Rio a malheureusement aussi créé les conditions d’une banalisation du développement durable. […] De fait, après Rio, le développement durable subit une double dérive : une application locale pointilleuse des grands principes ; une déclinaison hasardeuse des agendas 21 locaux.

Conscientes des difficultés à mettre en œuvre les résolutions du PNUED et d’Habitat 1, les Nations Unies créent en 1983 une Commission Mondiale de l’Environnement et du Développement (CMED) chargée d’identifier les principaux problèmes de développement, d’environnement et proposer des solutions à long terme. C’est, en 1987, le rapport de cette commission, intitulé Our Common Future, qui fonde le développement durable. Il édicte que la croissance doit être subordonnée à trois principes : le principe de précaution selon lequel il vaut mieux s’abstenir d’afir lorsque les conséquences d’une action sont difficiles à prévoir : le principe de participation des populations aux décisions qui les affectent : la solidarité entre générations et entre territoires [Bruntland G.H., 1989, Notre Avenir à Tous. Rapport de la Commission Mondiale sur l’Environnement et le Développement]. L’interdépendance entre les sphères économiques, sociales et environnementale est également affirmée.

Le Grand Dictionnaire de la langue français en donne une définition généraliste de la bonne gouvernance qu s’insère bien dans le DÉVELOPPEMENT DURABLE : « Art ou manière de gouverner qui vise un D économique, social et institutionnel durable, en maintenant un sain équilibre entre l’État, la société civile et le marché économique ». Elle fait écho au PNUED qui affirme que « la gouvernance peut être considérée comme l’exercice de l’autorité économique, politique et administrative en vue de gérer les affaires d’un pays à tous les échelons. Elle englobe tous les mécanismes, les processus et les institutions par le biais des quels les citoyens et les groupes expriment leurs intérêts, expriment leurs droits juridiques, assument leurs obligations et auxquels ils s’adressent en vue de régler leurs différends.