Le droit administratif

Dans son acception la plus large, le droit administratif est l’ensemble des règles définissant les droits et obligations de l’Administration, c’est-à-dire du gouvernement et de l’appareil administratif. Il régit l’un des trois pouvoirs de l’État, le plus puissant des trois : ce trait fondamental tient à ses « bases constitutionnelles » (Vedel). Le droit administratif ne peut pas être un droit comme les autres. Il s’insère dans ces problèmes fondamentaux de la science politique que sont les rapports entre l’État et le citoyen, l’autorité et la liberté, la société et l’individu. L’annulation d’une décision administrative n’a rien à voir avec celle d’un contrat passé entre deux particuliers ou d’un acte privé : l’histoire du droit français et celle de maints droits étrangers comme du droit international sont là pour rappeler que le pouvoir d’annuler la décision d’une autorité publique ne s’obtient qu’au terme d’une longue évolution. Seules les apparences permettent de comparer la responsabilité de l’État à celle d’un particulier : pour admettre que le propre de la souveraineté n’est pas de « s’imposer à tous sans compensation » (Laferrière), il a fallu attendre la fin du XIXe siècle en France, 1946 ou 1947 aux États-Unis et en Grande-Bretagne.

Né d’un miracle, le droit administratif ne subsiste que par un prodige chaque jour renouvelé. Aucune force ne peut contraindre matériellement le gouvernement à se soumettre à la règle de droit et à la sentence du juge, et l’État peut, en théorie du moins, mettre fin, quand il le désire, à l’autolimitation qu’il a consentie. Pour que le miracle se produise et qu’il dure, diverses conditions doivent être remplies qui tiennent à la forme de l’État, au prestige du droit et des juges, à l’esprit du temps. Le droit administratif ne peut donc être détaché de l’histoire, et notamment de l’histoire politique ; c’est en elle qu’il trouve son ancrage et il lui doit sa philosophie et ses traits les plus intimes.

L’existence même d’un droit administratif relève en quelque sorte du miracle. Le droit qui régit l’activité des particuliers est imposé à ceux-ci du dehors et le respect des droits et obligations qu’il comporte se trouve placé sous l’autorité et la sanction d’un pouvoir supérieur : celui de l’État. Mais que l’État lui-même accepte de se considérer comme lié par le droit mérite l’étonnement. Il est dans la nature des choses qu’un gouvernant croie, de bonne foi, être investi du pouvoir de décider discrétionnairement du contenu et des exigences de l’intérêt général. Il faut qu’il fasse un effort sur lui-même pour se considérer comme tenu de rester dans les voies d’un droit qui lui dicte certaines conduites et lui en interdit d’autres. À plus forte raison doit-il considérer comme peu normal de voir ses décisions soumises à la censure d’un juge : au nom de quoi celui-ci, irresponsable, serait-il plus infaillible que l’homme placé aux leviers de commande et qui, lui, est responsable de ses actes ? Certes, nous sommes aujourd’hui accoutumés à voir l’État limité par le droit et soumis au contrôle juridictionnel ; il faut de temps à autre une réaction gouvernementale un peu vive pour nous permettre d’apprécier les choses à leur juste valeur. N’oublions pas d’ailleurs les leçons de l’histoire : la conquête de l’État par le droit est relativement récente et n’est pas encore universellement achevée. Les lents progrès de l’organisation internationale révèlent, sous un autre aspect, cette répugnance de toute « souveraineté » à admettre un jugement autre que le sien propre. En France même, où le Rechtsstaat a depuis longtemps supplanté le Polizeistaat, les progrès les plus importants ne remontent qu’à la fin du XIXe siècle, et il subsiste encore de rares zones où l’action gouvernementale se déploie à l’abri du droit.