State building

Francis Fukuyama a acquis une réputation mondiale au tournant des années 90 en prédisant la fin de l'Histoire. A l'instar du "choc des civilisations" annoncé cinq ans plus tard par Samuel Huntington, cette thèse fut d'autant plus férocement critiquée que son ambition était grande : résumer en un seul paradigme le monde de l'après-guerre froide. Aujourd'hui, même après le 11-Septembre, elle garde toute sa validité : l'histoire, avec sa litanie de micro-événements plus ou moins tragiques, continue certes, mais L Histoire semble bloquée faute d'alternative crédible à la démocratie de marché. le retentissement de cette thèse aurait pu être fatal au jeune chercheur américain. Il a pourtant continué à travailler en refusant de se laisser enfermer dans une seule théorie. Dans "Trust" (1995) , il analyse le rôle de la confiance dans le capitalisme, notamment en Asie - deux ans plus tard le krach asiatique devait démontrer la fragilité de ce "capitalisme entre copains" dont Fukuyama dénonçait les dangers. Dans "Our Post-Human Future" (2002) , il s'interrogeait sur l'impact du génie génétique sur l'avenir de l'humanité.

"State Building" part d'un constat : ce n'est pas l'excès mais le manque d'Etat qui fait le malheur des peuples et les désordres internationaux. L'idée n'est pas neuve . Elle est apparue dans la sociologie américaine au début des années 90 avec J.A. Tainter et W. Zartmann . Les interventions américaines en Afghanistan et en Iraq lui ont redonné une actualité. le principal défi aujourd'hui n'est plus d'affronter un Etat fort (la Chine voire la Russie sont des ennemis encore bien hypothétiques) mais d'aider des Etats faibles à se (re)construire.

Le problème, nous dit Fukuyama, est que, pendant longtemps, la mode fut de critiquer l'Etat et d'encourager son démantèlement. Pour sortir du communisme en Russie et du sous-développement en Afrique, la privatisation de pans entiers du secteur public fut présentée comme la panacée. Cette politique prônée par les institutions financières internationales réduit l'étatisme (stateness) à la seule taille (scope) de l'Etat. Or, l'important est sans doute moins sa taille - même si la préférence de Fukuyama va vers un Etat recentré sur ses missions régaliennes - que sa capacité à mettre en oeuvre les politiques dont il a la charge (strength). Sans doute les Etats les moins développés gaspillent-ils le peu de moyens dont ils disposent à vouloir tout régenter. La taille de l'Etat doit certes y être réduite. Pour autant, cette politique échouera si elle n'est pas couplée avec le souci de renforcer l'efficacité de l'Etat, par exemple en réduisant la corruption des fonctionnaires ou en améliorant le fonctionnement des tribunaux.

Ce préalable méthodologique posé, Fukuyama se garde bien de livrer des recettes clés en main pour construire un Etat. Car, nous dit-il dans la deuxième partie de son livre, le State Building est un art d'exécution qui se prête mal à la théorisation : "dans la politique de développement il nous faut être extrêmement prudents en affirmant l'existence de règles universellement applicables" (p. 130). La règle doit être en la matière l'idiosyncrasie : "Les bonnes solutions aux problèmes d'administration publique doivent être locales"(p. 76). du coup, le transfert de compétences doit être préféré à la fourniture directe de biens et de services : "Nous ne devons pas arriver dans un pays donné avec des poutrelles, des briques, des grues (...) prêts à embaucher des indigènes pour aider à construire l'usine que nous avons conçue. Il nous faut plutôt arriver avec des ressources pour motiver ces mêmes indigènes à concevoir leur propre usine..." (p. 138). Cette nécessaire modestie doit aller de pair avec la patience : "Tout le monde souhaite que l'usine produise à plein régime mais le point critique est que les locaux puissent la faire tourner pour répondre aux besoins locaux" (p. 140).

Dans ces conditions, quel pronostic peut-on faire sur la réussite des interventions américaines en Afghanistan et en Iraq ? La position de Fukuyama est d'autant plus intéressante qu'il fut un temps un "compagnon de route" des néo-conservateurs américains au point de co-signer en janvier 1998 la lettre ouverte au président Clinton exigeant de faire du changement de régime à Bagdad un objectif officiel de la politique américaine. Durant l'été 2004, il a semblé prendre ses distances avec ses anciens amis. Dans "State Building", Fukuyama se montre très prudent dans son appréciation de la guerre d'Iraq : "les arguments pour et contre cette intervention sont extrêmement complexes" (p. 152). Il insiste en revanche sur la nécessité d'ériger "l'art de bâtir l'Etat" en "une composant" essentielle d'une puissance nationale, tout aussi importante que la capacité à mettre en oeuvre une force militaire traditionnelle" (p. 184). Or, les Etats-Unis ont péché pour avoir méconnu l'importance de la reconstruction dans la planification de la guerre en Iraq. Aujourd'hui ils sont pris au piège de leur impréparation. Ils sont pressés de mettre un terme à une occupation militaire qui entame chaque jour leur crédibilité et leur puissance. Ainsi sont-ils prisonniers d'un dilemme : partir sans s'être donnés le temps de construire des institutions durables ou rester en en supportant le coût politique et humain ?